體制改革是震盪療法﹖


*周柏均   7/6/99


英 式 公 務 員 系 統 是 按 照 幾 個 重 要 的 原 則 建 立 。 首 先 ﹐ 公 務 員 會 在 他 完 成 學 業 後 不 久 受 到 聘 用 ﹐ 選 錄 是 透 過 公 開 考 試 方 式 進 行 。 另 外 ﹐ 公 務 員 的 工 作 是 終 身 制 。 最 後 ﹐ 公 務 員 的 聘 用 不 會 指 定 為 特 別 職 位 或 者 部 門 ﹐ 而 只 會 受 聘 於 某 一 個 職 級 。

一 向 備 受 推 崇 的 香 港 殖 民 地 公 務 員 系 統 ﹐ 為 什 麼 在 回 歸 後 不 久 便 急 須 進 行 大 規 模 變 革 ﹖

諮 詢 文 件 解 釋 這 次 需 要 改 革 的 原 因 ﹐ 是 由 於 市 民 對 公 務 員 在 回 歸 後 的 表 現 不 盡 滿 意 ﹐ 而 且 公 務 員 有 需 要 配 合 二 十 一 世 紀 的 轉 變 。 特 首 在 一 月 中 的 立 法 會 中 ﹐ 解 釋 這 次 改 革 是 希 望 提 高 公 務 員 隊 伍 的 效 率 ﹐ 以 帶 領 特 區 走 出 困 境 。

行 政 改 革 有 何 借 鑑

經 濟 合 作 發 展 組 織 ( OECD ) 不 少 成 員 國 在 過 去 十 年 均 有 進 行 不 同 形 式 的 公 務 員 人 事 管 理 改 革 ﹐ 主 要 內 容 包 括 將 資 源 運 用 權 力 下 放 ﹐ 透 過 表 現 合 約 ( Performance Contracts) 加 強 高 級 管 理 階 層 的 問 責 性 和 表 現 ﹐ 訂 立 表 現 薪 酬 系 統 ﹐ 以 及 加 強 訓 練 和 發 展 工 作 。

這 些 國 家 的 經 驗 對 香 港 的 啟 示 ﹐ 其 中 一 項 是 很 多 國 家 在 推 行 的 表 現 薪 酬 掛 鉤 計 劃 ﹐ 效 果 均 未 如 理 想 ﹐ 另 外 ﹐ 很 多 國 家 都 將 高 級 公 務 員 人 事 管 理 當 作 改 革 的 重 點 ﹐ 例 如 英 國 在 一 九 九 六 年 建 立 高 級 公 務 員 系 統 ﹐ 他 們 的 聘 用 採 用 不 同 形 式 的 合 約 制 。 同 時 ﹐ 推 行 改 革 的 國 家 ﹐ 其 效 果 並 不 會 在 短 期 內 出 現 ﹐ 而 在 改 革 過 程 中 ﹐ 有 需 要 進 行 不 斷 的 檢 討 ﹐ 並 且 得 到 資 源 、 行 政 和 立 法 上 的 配 合 。

香 港 公 營 部 門 改 革 的 主 要 動 力 一 直 來 自 官 僚 架 構 。 一 九 八 九 年 ' 公 營 部 門 ' 改 革 報 告 是 由 財 務 科 負 責 推 動 ﹐ 而 一 九 九 五 年 ' 服 務 市 民 ' 報 告 書 則 由 效 率 促 進 組 負 責 。 雖 然 彭 定 康 在 一 九 九 二 年 提 出 ' 服 務 承 諾 計 劃 ' ﹐ 而 董 建 華 在 去 年 施 政 報 告 亦 有 提 出 ' 資 源 增 值 計 劃 ' ﹐ 但 真 正 推 動 這 兩 項 計 劃 的 ﹐ 主 要 是 效 率 促 進 組 和 庫 務 局 。

行 政 主 導 政 治 歸 邊

雖 然 董 建 華 是 最 先 勾 劃 出 公 務 員 體 制 改 革 所 涉 及 的 範 圍 ﹐ 但 前 些 時 候 ﹐ 陳 方 安 生 已 公 開 表 示 會 將 這 項 改 革 作 為 她 未 來 的 其 中 一 項 主 要 工 作 。 行 政 部 門 ( 或 者 高 級 公 務 員 ) 應 該 是 整 個 改 革 的 策 劃 者 和 推 動 者 。 這 種 情 況 其 實 產 生 一 個 角 色 衝 突 的 問 題 ﹐ 高 級 公 務 員 同 時 是 改 革 推 動 者 和 被 改 革 的 對 象 ﹐ 這 很 容 易 產 生 利 益 自 保 的 情 況 。

改 革 成 敗 聽 天 由 命 ﹖

公 務 員 體 制 改 革 諮 詢 文 件 的 構 思 ﹐ 並 不 是 以 理 性 分 析 問 題 所 在 ﹐ 然 後 提 出 解 決 方 法 ﹐ 亦 不 是 採 取 零 碎 漸 進 的 改 革 模 式 ﹐ 而 是 採 取 綜 合 配 套 ﹐ 帶 有 連 貫 性 的 改 革 策 略 ﹐ 可 稱 之 謂 ' 震 盪 療 法 ' 。

西 方 行 政 管 理 改 革 能 夠 在 八 十 年 代 開 始 長 期 進 行 ﹐ 是 因 為 面 對 著 財 政 赤 字 、 經 濟 收 縮 和 政 府 管 治 能 力 下 降 等 困 境 。 香 港 現 時 推 行 公 務 員 改 革 ﹐ 雖 然 有 經 濟 不 景 的 環 境 因 素 配 合 ﹐ 但 如 果 缺 乏 適 當 的 政 治 力 量 的 監 察 和 推 動 ﹐ 或 者 經 濟 情 況 好 轉 ﹐ 官 僚 架 構 能 否 有 足 夠 的 動 力 ﹐ 堅 持 改 革 ﹐ 實 屬 疑 問 。


文 件 表 面 看 來 是 簡 單 的 人 事 管 理 改 革 。 但 須 特 別 留 意 背 後 政 治 權 力 分 布 的 轉 變 。 整 個 改 革 切 忌 引 發 不 同 階 層 公 務 員 之 間 的 惡 性 爭 鬥 。 在 改 革 建 議 中 ﹐ 基 本 職 級 所 受 到 的 衝 擊 ﹐ 遠 較 監 督 職 級 為 大 ﹐ 未 來 基 本 職 級 會 以 合 約 制 聘 用 ﹔ 他 的 合 約 延 續 的 生 殺 之 權 ﹐ 將 會 由 監 督 職 級 操 控 。

但 另 一 方 面 ﹐ 監 督 職 級 卻 依 然 享 有 永 久 僱 用 條 款 。 如 何 能 令 基 本 職 級 相 信 ﹐ 這 次 改 革 不 是 針 對 他 們 ﹐ 是 一 項 十 分 重 要 的 教 育 工 作 。

無 可 否 認 ﹐ 現 時 公 務 員 系 統 是 過 於 僵 化 ﹐ 十 分 封 閉 ﹐ 需 要 透 過 逐 步 引 進 既 靈 活 、 而 又 開 放 的 任 免 制 度 。

但 改 善 過 於 僵 化 的 系 統 不 能 單 靠 任 免 制 度 ﹐ 政 府 其 實 可 以 增 加 透 明 度 ﹐ 以 加 強 公 眾 以 及 議 會 對 政 策 和 服 務 的 監 督 。 例 如 英 國 一 九 九 七 年 底 發 表 一 份 ' 知 道 的 權 利 ' 白 皮 書 ﹐ 為 資 訊 開 放 立 法 鋪 路 ﹐ 進 一 步 加 強 政 府 對 公 眾 的 問 責 性 。

最 近 部 分 政 府 部 門 已 經 以 較 一 般 起 薪 點 為 低 的 薪 酬 ﹐ 用 非 公 務 員 合 約 制 聘 請 員 工 。 這 種 做 法 令 人 覺 得 政 府 高 層 希 望 造 成 既 成 事 實 ﹐ 顯 示 無 論 如 何 ﹐ 諮 詢 文 件 內 的 合 約 制 建 議 ﹐ 將 會 貫 徹 執 行 。

公 務 員 體 制 改 革 因 九 七 問 題 已 浪 費 不 少 時 間 ﹐ 但 亦 不 能 操 之 過 急。


原載《明報自由論壇》