不能隨意作「法律補充」


*周柏均   18/5/99

人 大 常 委 會 在 1955 年 和 1981 年 先 後 兩 次 ﹐ 就 法 律 解 釋 問 題 作 了 專 門 的 決 議 ﹐ 後 者 是 在 前 者 的 基 礎 上 作 出 的 。 1981年 通 過 的 《 關 於 加 強 法 律 解 釋 工 作 的 決 議 》 ﹐ 將 法 律 解 釋 分 為 一 、 立 法 解 釋 ﹔ 二 、 司 法 解 釋 ﹔ 三 、 行 政 解 釋 和 四 、 地 方 解 釋 。 而 「 凡 關 於 法 律 本 身 需 要 進 一 步 明 確 界 限 或 作 補 充 規 定 的 ﹐ 由 全 國 人 大 常 委 會 進 行 解 釋 或 用 法 令 加 以 規 定 」 。 這 個 決 議 的 內 容 其 實 比 一 般 的 法 律 解 釋 範 圍 更 為 廣 泛 ﹐ 因 為 包 括 了 對 法 律 作 出 「 補 充 規 定 」 。

「 補 充 」 、 「 解 釋 」 大 有 分 別

1982 年 憲 法 第 67 條 ﹐ 將 「 法 律 補 充 」 和 「 解 釋 法 律 」 分 開 ﹐ 67 條 指 出 「 在 全 國 人 民 代 表 大 會 閉 會 期 間 ﹐ 對 全 國 人 民 代 表 大 會 制 定 的 法 律 進 行 部 分 補 充 和 修 改 ﹐ 但 是 不 得 同 該 法 律 的 基 本 原 則 相 牴 觸 。 」 67 條 指 出 人 大 常 委 有 權 解 釋 法 律 。

人 大 常 委 過 往 被 認 為 與 立 法 解 釋 有 關 的 行 為 ﹐ 在 1996 年 以 前 有 六 個 ﹐ 包 括 ﹕

一 、 1955 年 3 月 對 地 方 各 級 人 民 代 表 大 會 任 期 問 題 的 決 定 。

二 、 1955 年 11 月 對 地 方 各 級 人 民 委 員 會 組 成 人 員 範 圍 的 決 定 。

三 、 1955 年 11 月 對 地 方 人 民 法 院 院 長 和 人 民 檢 察 院 檢 察 長 可 否 兼 任 人 民 委 員 會 委 員 問 題 的 決 定 。

四 、 1955 年 12 月 對 人 大 常 委 委 員 長 在 國 家 主 席 和 副 主 席 休 假 或 者 外 出 期 間 ﹐ 接 受 外 國 使 節 的 決 定 。

五 、 1956 年 5 月 對 自 治 州 人 大 和 政 府 每 屆 任 期 問 題 的 決 定 。

六 、 1983 年 9 月 對 國 家 安 全 機 關 行 使 公 安 機 關 的 偵 查 、 拘 留 、 預 審 和 執 行 逮 捕 的 職 權 的 決 定 。

這 些 解 釋 行 為 中 ﹐ 其 中 一 至 五 是 在 50 年 代 對 憲 法 和 法 律 進 行 的 解 釋 。 這 些 決 定 與 其 說 是 解 釋 ﹐ 不 如 說 是 對 法 律 作 出 補 充 規 定 ﹐ 原 因 是 這 些 決 定 中 所 涉 及 的 範 圍 ﹔ 在 原 來 法 律 和 憲 法 中 ﹐ 並 沒 有 明 確 的 規 定 。 1983 年 的 決 定 ﹐ 名 義 上 可 看 作 是 對 憲 法 第 37 條 和 45 條 規 定 的 解 釋 ﹐ 但 實 際 上 是 對 憲 法 的 修 改 。

條 文 明 確 不 能 任 意 解 釋

以 上 例 舉 的 個 案 ﹐ 都 是 從 專 門 決 定 或 者 決 議 形 式 進 行 ﹐ 人 大 常 委 並 沒 有 決 定 中 宣 稱 是 對 某 項 法 律 條 文 進 行 解 釋 。 在 1996 年 5 月 人 大 常 委 通 過 《 關 於 〈 中 華 人 民 共 和 國 國 籍 法 〉 在 香 港 特 別 行 政 區 實 施 的 幾 個 問 題 的 解 釋 》 ﹐ 這 是 人 大 常 委 唯 一 以 明 示 方 式 進 行 的 法 律 解 釋 。 這 個 解 釋 不 是 針 對 「 條 文 本 身 」 的 問 題 作 出 解 釋 ﹐ 而 是 在 「 具 體 應 用 」 問 題 上 進 行 解 釋 。

當 然 ﹐ 西 方 一 般 的 司 法 解 釋 ﹐ 亦 帶 有 補 充 法 律 的 意 味 ﹔ 但 如 果 法 律 原 來 的 意 義 明 確 ﹐ 法 院 不 能 任 意 作 出 解 釋 和 補 充 。

「 法 律 補 充 」 受 基 本 法 規 限

人 大 常 委 過 去 進 行 與 立 法 解 釋 行 為 ﹐ 絕 大 部 分 在 50 年 代 發 生 ﹐ 這 是 由 於 當 時 法 制 尚 未 完 善 。 在 國 內 ﹐ 透 過 法 律 解 釋 進 行 法 律 修 改 或 者 法 律 補 充 ﹐ 問 題 可 能 不 大 ﹐ 原 因 人 大 常 委 同 時 享 有 法 律 解 釋 、 法 律 修 改 和 法 律 補 充 的 權 力 。

現 時 香 港 政 府 傾 向 要 求 人 大 常 委 作 出 解 釋 ﹐ 將 無 可 避 免 會 要 求 人 大 常 委 作 出 法 律 補 充 ﹔ 法 律 補 充 如 果 實 際 上 是 對 《 基 本 法 》 進 行 修 改 ﹐ 是 受 到 159 條 的 規 限 ﹔ 如 果 它 是 全 國 性 法 律 ﹐ 它 是 受 到 18 條 的 規 限 。 人 大 常 委 對 《 基 本 法 》 有 解 釋 權 ﹐ 但 不 代 表 其 對 基 本 法 有 補 充 立 法 權 。


原載《明報自由論壇》