新機場報告只是開端


*周柏均   2/3/99

雖 然 三 份 報 告 對 於 新 機 場 出 現 大 混 亂 責 任 誰 屬 這 個 問 題 有 不 同 的 結 論 。 很 可 惜 ﹐ 三 份 報 告 並 未 清 楚 解 釋 ﹐ 在 香 港 這 政 治 環 境 中 ﹐ 政 府 官 員 在 政 策 失 效 時 ﹐ 在 什 麼 情 G 下 需 要 負 上 責 任 ﹖ 這 種 責 任 的 性 質 為 何 ﹖


首 先 ﹐ 有 需 要 分 清 楚 責 任 ( Responsibility) 和 問 責 性 ( accountability) 這 兩 個 相 關 ﹐ 但 卻 不 能 混 為 一 談 的 概 念 。 對 於 政 府 官 員 ﹐ 責 任 是 指 他 應 該 在 其 指 定 的 工 作 範 圍 內 ﹐ 盡 忠 職 守 ﹐ 並 且 對 工 作 上 出 現 錯 誤 時 準 備 接 受 適 當 的 懲 罰 。 問 責 性 是 指 部 門 首 長 或 者 高 級 政 府 官 員 ﹐ 有 責 任 向 公 眾 或 者 立 法 議 會 ﹐ 解 釋 和 說 明 釐 定 和 政 策 推 行 的 相 關 事 宜 ﹐ 並 且 在 出 現 問 題 的 情 G 下 ﹐ 有 責 任 作 出 糾 正 。

對 「 責 任 」 理 解 各 異

            胡 官 的 調 查 委 員 會 顯 然 從 兩 種 不 同 標 準 ﹐ 衡 量 責 任 。 機 管 局 員 工 犯 錯 須 承 擔 「 個 人 責 任 」 ﹔ 但 政 府 政 策 失 誤 只 需 由 部 門 承 擔 「 集 體 責 任 」 。 政 府 機 構 ( 包 括 機 管 局 董 事 局 ) 領 導 人 員 不 須 承 擔 「 層 級 責 任 」 ( Hierarchical Responsibility) ﹐ 而 機 構 只 須 負 上 最 終 責 任 ( 其 實 只 是 指 出 其 問 責 性 ) 。


立 法 會 的 調 查 報 告 十 分 強 調 「 個 人 責 任 」 和 「 層 級 責 任 」 。 雖 然 申 訴 專 員 的 調 查 報 告 不 是 追 究 責 任 ﹐ 但 傾 向 上 是 側 重 機 構 性 的 責 任 ( Organizational Responsibility) 。

這 種 對 責 任 上 的 理 解 不 同 ﹐ 部 分 原 因 是 源 於 調 查 機 構 有 政 治 理 念 的 分 別 ﹐ 例 如 司 法 界 對 政 治 向 來 是 十 分 保 守 ﹔ 部 分 原 因 是 來 自 調 查 機 構 的 權 力 來 源 ﹐ 立 法 會 是 由 選 舉 產 生 ﹐ 不 受 行 政 部 門 控 制 。

陳 太 須 面 對 立 會 質 疑

在 英 國 政 治 傳 統 中 ﹐ 部 長 責 任 制 (Ministerial Responsibility) 是 部 長 與 立 法 機 關 的 問 責 機 制 。 部 長 的 問 責 性 只 限 於 其 所 能 夠 影 響 的 範 圍 ﹐ 對 於 部 長 只 能 間 接 影 響 的 機 構 ﹐ 例 如 法 定 機 構 ﹐ 其 問 責 性 相 對 地 減 少 。

在 香 港 ﹐ 現 時 相 當 於 部 長 的 是 局 長 ﹐ 絕 大 部 分 由 公 務 員 出 任 。 在 這 星 期 三 ﹐ 如 果 立 法 會 通 過 專 責 委 員 會 的 報 告 ﹐ 某 程 度 是 反 映 陳 太 已 不 獲 立 法 機 關 的 信 任 。 陳 太 如 何 面 對 這 個 難 題 ﹐ 將 會 是 一 大 考 驗 。

忽 略 問 責 性 的 追 究

在 三 個 已 公 布 的 調 查 報 告 中 ﹐ 它 們 對 法 定 機 構 的 公 眾 責 任 和 問 責 性 這 個 問 題 的 分 析 ﹐ 可 謂 乏 善 足 陳 。 胡 官 的 報 告 完 全 接 受 機 管 局 是 獨 立 法 定 機 構 這 個 事 實 ﹔ 申 訴 專 員 的 調 查 報 告 希 望 透 過 訂 立 投 訴 機 制 和 服 務 承 諾 ﹐ 以 改 善 它 的 問 責 性 。 奇 怪 的 是 ﹐ 立 法 會 調 查 報 告 對 這 個 重 要 的 問 題 完 全 忽 視 。

調 查 報 告 的 發 表 ﹐ 只 是 揭 示 問 題 的 所 在 ﹐ 不 應 視 之 為 一 個 終 結 。 在 這 三 個 機 構 中 ﹐ 只 有 立 法 會 可 以 對 由 此 產 生 的 問 題 作 出 跟 進 ﹐ 並 可 要 求 政 府 作 出 改 善 。 《 基 本 法 》 規 定 ﹐ 行 政 機 關 向 立 法 會 負 責 。 在 缺 乏 部 長 責 任 制 的 環 境 下 ﹐ 這 種 責 任 如 何 體 現 ﹖


原載《明報自由論壇》