既往不咎 新機場調查的局限


*周柏均   27/1/99

新 機 場 調 查 報 告 發 表 後 ﹐ 社 會 上 一 般 評 論 對 調 查 結 果 並 不 滿 意 。

在 英 國 的 政 治 傳 統 中 ﹐ 公 眾 調 查 (Public Inquiries)是 其 中 一 種 危 機 處 理 的 手 法 ﹐ 法 官 經 常 被 行 政 部 門 委 任 ﹐ 扮 演 危 機 處 理 者 (Fixer)的 角 色 ﹐ 其 中 一 個 主 要 目 的 ﹐ 是 借 助 法 官 超 然 的 身 分 ﹐ 在 政 府 管 治 出 現 危 機 時 重 拾 公 眾 對 政 府 的 信 心 。 但 新 機 場 調 查 報 告 ﹐ 能 否 達 到 以 上 的 目 的 ﹖

對 官 員 從 輕 法 落

從 調 查 報 告 結 論 中 ﹐ 可 以 看 到 委 員 會 將 機 場 大 混 亂 的 責 任 ﹐ 主 要 歸 咎 於 機 管 局 幾 名 外 籍 職 員 身 上 。 而 機 管 局 董 事 局 及 機 策 會 ﹐ 他 們 亦 需 要 負 責 ﹐ 原 因 不 單 是 這 兩 個 機 構 失 職 ﹐ 而 是 因 為 法 例 上 和 政 策 安 排 上 ﹐ 它 們 是 最 終 的 負 責 機 構 。

在 詳 細 閱 讀 調 查 報 告 時 ﹐ 有 明 顯 [ 象 顯 示 委 員 會 對 政 府 官 員 採 取 十 分 寬 容 的 態 度 。 例 如 在 有 關 決 定 機 場 啟 用 日 期 的 問 題 上 ﹐ 雖 然 有 證 據 顯 示 啟 用 日 期 與 邀 請 國 家 主 席 出 席 開 幕 典 禮 有 關 ﹐ 而 陳 方 安 生 亦 曾 事 前 清 楚 表 示 啟 用 日 期 是 不 能 改 變 ﹐ 但 委 員 會 卻 接 受 陳 太 的 解 釋 ﹐ 表 示 由 於 沒 有 人 要 求 延 期 ﹐ 所 以 裁 定 維 持 啟 用 日 期 不 變 是 正 確 的 決 定 。

調 查 視 野 狹 窄

新 機 場 啟 用 日 期 需 要 配 合 回 歸 周 年 紀 念 安 排 的 意 圖 十 分 明 顯 ﹐ 最 重 要 的 問 題 是 ﹐ 委 員 會 並 未 檢 討 由 政 務 官 員 決 定 機 場 啟 用 日 期 這 種 決 策 模 式 是 否 恰 當 。

更 重 要 的 是 ﹐ 調 查 委 員 會 將 新 機 場 出 現 大 混 亂 的 問 題 「 技 術 化 」 和 「 個 人 化 」 ﹐ 並 未 深 入 檢 討 整 個 工 程 監 察 制 度 和 管 治 體 制 的 安 排 ﹐ 委 員 會 對 港 府 透 過 機 管 局 這 類 法 定 商 業 機 構 ﹐ 負 責 興 建 和 管 理 新 機 場 的 政 策 安 排 ﹐ 並 未 提 出 任 何 的 異 議 。

將 政 府 固 有 的 功 能 私 有 化 和 商 業 化 ﹐ 可 能 會 帶 來 一 定 的 經 濟 效 益 ﹐ 但 隨 之 而 產 生 的 權 責 交 代 問 題 將 會 十 分 複 雜 。 在 美 國 ﹐ 由 於 公 務 員 架 構 改 革 ﹐ 導 至 很 多 相 對 獨 立 的 行 政 機 構 的 成 立 ﹐ 引 發 不 少 對 責 任 ( Responsibility) 和 權 益 交 代 ( Accountability) 的 爭 論 。

在 新 機 場 建 設 方 面 ﹐ 這 個 問 題 更 形 複 雜 ﹐ 名 義 上 ( 法 例 上 ) ﹐ 機 管 局 是 獨 立 法 定 機 構 。 但 在 實 際 情 G 下 ﹐ 機 策 會 與 新 機 場 統 籌 處 負 責 審 查 機 場 運 作 事 宜 ﹐ 機 管 局 內 部 的 董 事 局 成 員 和 總 監 ﹐ 很 多 是 由 政 府 官 員 出 任 和 調 任 的 。 當 這 種 所 謂 獨 立 決 策 機 構 出 現 政 策 失 誤 的 時 候 ﹐ 政 府 官 員 能 否 獨 善 其 身 呢 ﹖ 政 府 當 初 成 立 機 管 局 ﹐ 卻 未 能 妥 善 安 排 政 策 統 籌 上 可 能 出 現 的 問 題 ﹐ 委 員 會 對 這 些 問 題 ﹐ 都 未 能 作 出 適 當 的 評 估 。

司 法 難 監 察 行 政

香 港 法 院 主 要 是 透 過 司 法 審 查 制 度 ﹐ 審 查 政 府 的 行 政 行 為 ﹔ 而 調 查 委 員 會 制 度 ﹐ 是 一 種 司 法 行 政 監 督 程 序 。

《 調 查 委 員 會 條 例 》 在 六 八 年 頒 布 後 ﹐ 根 據 這 條 例 成 立 的 委 員 會 ﹐ 大 都 用 於 調 查 重 大 天 災 和 意 外 事 件 的 成 因 和 提 出 補 救 方 法 。 新 機 場 調 查 委 員 會 是 首 個 用 作 調 查 政 府 重 大 政 策 失 誤 的 委 員 會 。

但 很 可 惜 ﹐ 整 個 調 查 委 員 會 調 查 過 程 過 份 拘 泥 於 司 法 程 序 和 法 律 視 野 ﹐ 以 致 調 查 所 能 觸 及 的 範 圍 ﹐ 只 局 限 於 個 人 責 任 層 面 。

筆 者 曾 經 指 出 這 類 調 查 雖 然 採 用 類 似 法 庭 上 的 司 法 程 序 ﹐ 但 委 員 會 享 有 很 大 的 酌 情 權 力 。 委 員 會 在 調 查 過 程 中 不 斷 要 為 何 謂 公 眾 利 益 作 出 界 定 ﹐ 本 身 是 一 種 政 治 行 為 。 在 現 時 本 港 政 治 保 守 的 時 代 ﹐ 我 們 很 難 期 望 委 員 會 有 勇 氣 ﹐ 挑 戰 現 有 的 行 政 管 治 架 構 。 納 稅 人 只 有 慨 歎 花 掉 二 千 多 萬 元 ﹐ 帶 來 的 只 是 數 人 被 革 職 的 後 果 。


原載《明報自由論壇》