修改基本法過程應公開


*周柏均   22/1/99

根 據 《 基 本 法 》 第 十 八 條 規 定 ﹐ 全 國 性 法 律 除 列 於 《 基 本 法 》 附 件 三 外 ﹐ 不 在 香 港 實 施 。 在 去 年 十 一 月 四 日 ﹐ 人 大 常 委 會 決 定 在 附 件 三 中 增 加 一 條 《 中 華 人 民 共 和 國 專 屬 經 濟 區 和 大 陸 架 法 》 的 全 國 性 法 律 。 在 同 年 十 二 月 二 十 四 日 ﹐ 特 區 政 府 刊 登 憲 報 ﹐ 公 布 是 項 法 律 在 香 港 即 日 生 效 。 這 是 特 區 成 立 後 人 大 常 委 會 第 二 次 對 附 件 三 作 出 增 減 。 修 改 附 件 三 其 實 等 同 於 修 改 《 基 本 法 》 ﹐ 是 一 件 十 分 重 要 的 事 情 。 但 很 可 惜 ﹐ 公 眾 對 整 個 修 改 的 過 程 所 知 甚 少 。

九 ○ 年 通 過 的 《 基 本 法 》 ﹐ 在 附 件 三 列 有 六 項 全 國 性 法 律 ﹐ 在 九 七 年 七 月 一 日 ﹐ 人 大 常 委 會 根 據 籌 委 會 提 出 的 建 議 ﹐ 通 過 在 附 件 三 中 增 加 五 項 全 國 性 法 律 ﹐ 同 時 ﹐ 刪 去 原 來 有 關 國 徽 的 命 令 。

徵 詢 過 程 透 明 度 不 足

根 據 《 基 本 法 》 第 十 八 條 規 定 ﹐ 人 大 常 委 會 如 卻 對 附 件 三 的 法 律 進 行 增 減 ﹐ 須 徵 詢 基 本 法 委 員 會 和 特 區 政 府 的 意 見 。

在 九 七 年 六 月 人 大 常 委 討 論 第 一 次 對 附 件 三 人 大 常 委 在 九 七 年 七 月 一 日 正 式 通 過 第 一 次 對 附 件 三 進 行 增 減 的 決 定 ﹐ 當 日 亦 是 基 本 法 委 員 會 和 特 區 政 府 成 立 之 日 。 我 們 很 難 想 像 當 時 基 本 法 委 員 會 及 特 區 政 府 有 充 足 的 時 間 ﹐ 對 有 關 增 減 的 法 律 作 出 研 究 和 給 予 意 見 。

在 最 近 一 次 修 改 附 件 三 的 時 候 ﹐ 外 界 不 知 道 人 大 常 委 是 以 何 種 途 徑 徵 詢 基 本 法 委 員 會 和 特 區 政 府 。 整 個 徵 詢 過 程 十 分 封 閉 ﹐ 完 全 缺 乏 透 明 度 。

法 例 列 入 附 件 三 缺 準 則

根 據 《 基 本 法 》 第 十 八 的 規 定 ﹐ 列 入 附 件 三 的 全 國 性 法 例 只 限 於 有 關 國 防 、 外 交 和 其 他 不 屬 於 特 區 自 治 範 圍 的 法 律 。 但 從 實 踐 的 角 度 來 看 ﹐ 不 是 所 有 適 用 香 港 的 全 國 性 法 律 ﹐ 都 會 列 入 附 件 三 。 例 如 九 七 年 前 多 項 人 大 及 人 大 常 委 專 門 為 特 區 通 過 的 決 議 ﹐ 包 括 廢 除 三 級 議 會 直 通 車 的 決 定 。 另 外 ﹐ 就 算 是 專 門 為 特 區 特 訂 的 完 整 法 律 ﹐ 亦 不 一 定 列 入 附 件 三 ﹐ 如 《 香 港 特 別 行 政 區 選 舉 第 九 屆 全 國 人 大 代 表 的 辦 法 》 。

新 近 制 定 的 《 專 屬 經 濟 區 和 大 陸 架 法 》 所 涉 及 的 範 圍 ﹐ 是 在 香 港 水 域 以 外 ﹐ 中 央 政 府 和 特 區 政 府 並 未 清 楚 說 明 ﹐ 為 什 麼 這 項 全 國 性 法 律 需 要 列 入 附 件 三 。

列 入 附 件 三 的 全 國 性 法 例 ﹐ 可 以 以 公 布 形 式 實 施 ﹐ 亦 可 以 以 自 行 立 法 方 式 實 施 ﹐ 現 時 列 於 附 件 三 的 全 國 性 法 律 ﹐ 大 都 以 公 布 的 形 式 實 施 ﹐ 《 國 旗 法 》 和 《 國 徽 法 》 除 外 。 特 區 政 府 制 定 的 這 些 實 施 性 法 律 條 文 ﹐ 不 但 受 到 部 分 立 法 會 議 員 的 質 詢 ﹐ 更 受 到 人 大 港 區 代 表 馬 力 質 疑 是 違 反 相 關 全 國 性 法 律 的 規 定 。 全 國 性 法 律 在 特 區 實 施 的 另 一 種 模 式 ﹐ 是 透 過 人 大 根 據 特 區 的 需 要 ﹐ 訂 立 合 適 的 實 施 條 文 。

分 歧 過 大 不 利 法 制 統 一

無 論 是 由 特 區 自 行 立 法 和 由 人 大 另 行 制 定 相 關 法 律 條 文 的 方 式 ﹐ 來 實 施 全 國 性 法 律 ﹐ 由 於 要 顧 及 地 方 需 要 ﹐ 很 容 易 出 現 實 施 法 律 條 文 與 全 國 性 法 律 出 現 矛 盾 的 情 G 。 當 然 ﹐ 由 於 要 實 行 一 國 兩 制 ﹐ 容 許 一 定 程 度 的 伸 縮 性 ﹐ 是 必 要 的 ﹔ 但 亦 不 應 該 出 現 重 大 的 分 歧 ﹐ 否 則 便 不 利 法 制 的 統 一 。 G 且 ﹐ 畢 竟 這 是 法 律 條 文 ﹐ 應 否 徵 詢 《 基 本 法 》 委 員 會 的 意 見 ﹖

總 的 來 說 ﹐ 現 時 對 《 基 本 法 》 附 件 三 的 修 改 程 序 缺 乏 透 明 度 。 人 大 常 委 、 特 區 政 府 和 基 本 法 委 員 會 應 該 清 楚 列 明 和 制 定 一 套 公 開 的 程 序 ﹐ 在 決 定 增 減 附 件 三 前 在 本 港 做 充 分 的 諮 詢 工 作 。 這 些 程 序 應 該 包 括 清 楚 釐 定 以 何 種 準 則 ﹐ 以 決 定 那 些 全 國 性 法 律 應 該 列 入 附 件 三 ﹐ 並 且 要 求 日 後 適 用 於 特 區 的 全 國 性 法 律 ﹐ 均 須 列 入 附 件 三 內 。


原載《明報自由論壇》