比較英、台、港地方改革


*周柏均   19/10/98

特 首 董 建 華 在 施 政 報 告 中 ﹐ 表 明 港 府 決 定 取 消 兩 個 市 政 局 。 本 文 嘗 試 比 較 近 年 英 國 、 台 灣 和 本 港 對 地 方 制 度 檢 討 時 ﹐ 政 策 制 定 過 程 時 的 決 策 模 式 ﹐ 以 顯 示 本 港 區 域 組 織 檢 討 諮 詢 過 程 的 不 足 之 處 。

中 央 與 地 方 政 府 的 關 係 ﹐ 是 各 地 區 一 個 極 具 爭 議 性 的 政 治 問 題 ﹐ 而 他 們 彼 此 的 關 係 ﹐ 經 常 會 受 到 中 央 政 府 政 治 形 態 的 轉 變 而 作 出 改 變 。 在 民 選 國 家 ﹐ 這 種 關 係 的 政 治 改 革 ﹐ 大 都 在 「 改 朝 換 代 」 ( 大 選 ) 以 後 作 出 ﹐ 原 因 是 執 政 黨 可 藉 大 選 勝 出 後 的 民 意 基 礎 ﹐ 作 為 推 動 改 革 的 後 盾 。

英 全 民 投 票 通 過 改 革

在 八 十 年 代 ﹐ 英 國 保 守 黨 政 府 逐 步 削 弱 地 方 政 府 的 權 限 。 工 黨 政 府 在 九 七 年 大 選 獲 勝 後 ﹐ 逐 部 將 部 分 中 央 的 權 力 下 放 。 首 先 是 發 表 白 皮 書 ﹐ 建 議 讓 蘇 格 蘭 和 威 爾 士 成 立 本 身 的 議 會 ﹐ 這 些 建 議 最 後 均 從 全 民 投 票 形 式 通 過 。 發 表 綠 皮 書 和 白 皮 書 ﹐ 建 議 設 立 大 倫 敦 管 理 局 ﹐ 有 關 建 議 亦 經 倫 敦 區 市 民 以 全 民 投 票 的 方 式 獲 得 通 過 。

台 「 凍 省 」 惹 爭 議

台 灣 在 九 四 年 通 過 「 省 縣 自 治 法 」 和 「 直 轄 市 自 治 法 」 ﹐ 使 地 方 制 度 的 基 礎 得 以 法 制 化 。 在 九 六 年 李 登 輝 召 開 「 國 家 發 展 會 議 」 ﹐ 匯 集 各 方 面 人 士 ﹐ 共 商 國 是 。 當 時 得 出 的 其 中 一 個 結 論 是 調 整 和 精 簡 省 府 的 功 能 和 組 織 ﹐ 並 且 在 下 屆 起 凍 結 省 的 自 治 選 舉 。 這 項 建 議 其 後 在 台 灣 引 發 極 大 的 爭 議 ﹐ 這 場 風 波 一 直 延 續 至 現 時 。

香 港 區 域 組 織 檢 討 是 在 九 七 年 施 政 報 告 中 提 出 ﹐ 政 府 在 今 年 六 月 提 出 四 個 改 革 的 方 案 ﹐ 諮 詢 公 眾 的 意 見 ﹐ 諮 詢 初 期 已 表 明 傾 向 收 回 兩 局 衛 生 方 面 的 職 能 。 在 七 月 中 ﹐ 當 各 政 黨 及 兩 局 「 一 局 一 署 」 的 立 場 逐 漸 歸 一 的 時 候 ﹐ 政 府 已 不 待 諮 詢 期 結 束 ﹐ 向 外 表 明 本 身 對 區 域 組 織 重 組 ( 解 散 兩 局 ) 的 方 案 。 而 特 首 則 在 剛 發 表 的 施 政 報 告 中 ﹐ 含 糊 其 詞 地 指 出 由 於 兩 局 的 政 治 職 能 已 減 退 ﹐ 所 以 再 沒 有 存 在 的 價 值 。

港 「 殺 局 」 缺 認 受 性

英 國 近 期 重 要 的 地 方 制 度 改 革 ﹐ 除 事 前 作 出 充 分 諮 詢 外 ﹐ 更 會 透 過 市 民 公 決 的 方 式 作 出 最 後 定 案 。 這 樣 的 決 策 安 排 不 但 充 分 尊 重 民 主 參 與 的 理 念 ﹐ 更 可 大 大 提 高 改 革 的 認 受 性 。 在 台 灣 ﹐ 由 於 其 凍 省 的 手 法 過 於 急 進 及 缺 乏 公 眾 直 接 參 與 的 途 徑 ﹐ 所 以 帶 來 很 大 的 爭 議 。 但 李 登 輝 在 事 前 亦 需 召 開 國 發 會 ﹐ 與 各 黨 派 進 行 協 商 ﹐ 得 出 一 個 妥 協 的 方 案 。 港 府 在 這 次 區 域 組 織 檢 討 時 ﹐ 不 但 未 有 與 各 大 黨 進 行 協 商 ﹐ 亦 沒 有 讓 公 眾 對 未 來 區 域 組 織 的 架 構 有 任 何 的 決 定 權 。

英 國 近 期 地 方 政 府 的 改 革 ﹐ 是 工 黨 一 貫 的 地 方 政 策 立 場 ﹐ 工 黨 能 夠 在 大 選 中 獲 勝 ﹐ 亦 間 接 表 明 其 政 策 取 向 受 到 選 民 的 認 可 。 台 灣 李 登 輝 是 透 過 民 選 機 制 產 生 ﹐ 如 果 他 所 推 行 的 地 方 改 革 方 向 不 為 選 民 接 受 ﹐ 選 民 可 以 在 下 屆 選 舉 中 作 出 回 應 。 反 觀 香 港 ﹐ 特 首 是 由 小 圈 子 選 舉 產 生 ﹐ 貿 然 推 行 的 區 域 組 織 改 革 方 案 ﹐ 是 完 全 缺 乏 公 眾 的 認 受 性 。

這 種 透 過 發 表 文 件 ﹐ 進 行 民 意 諮 詢 的 模 式 ﹐ 一 直 是 港 府 慣 常 用 於 政 策 諮 詢 的 手 法 。 但 港 府 經 常 利 用 民 意 存 在 分 歧 為 理 由 ﹐ 對 公 眾 發 表 的 意 見 ﹐ 任 意 作 出 選 擇 和 總 結 。 如 何 更 新 政 府 政 策 諮 詢 的 模 式 ﹐ 是 行 政 系 統 能 否 有 效 管 治 香 港 的 重 要 一 環 。


原載《明報自由論壇》