《特權條例》的源起與挑戰


*周柏均   24/1/97

《 立 法 局 ( 權 力 及 特 權 ) 條 例 》 是 在 《 中 英 聯 合 聲 明 》 簽 署 , 正 式 踏 入 過 渡 期 頭 一 年 ( 1985 ) 訂 立 的 ; 但 在 尚 有 半 年 香 港 過 渡 期 正 式 結 束 的 時 候 , 這 條 條 例 在 社 會 引 發 強 大 的 迴 響 , 並 且 更 面 臨 被 修 改 或 廢 除 的 命 運 。世事 的 發 展 , 實 在 是 何 其 的 巧 合 、 何 其 的 諷 刺 !

《 特 權 條 例 》 的 訂 立 , 主 要 是 協 助 本 港 殖 民 地 議 會 制 度 過 渡 到 代 議 民 主 政 制 。 法 例 主 要 把 當 時 其 他 條 例 關 於 立 法 局 的 權 力 、 普 通 法 的 案 例 和 英 國 議 會 習 例 , 以單 獨 一 條 條 例 的 形 式 制 訂 出 來 ; 條 例 的 訂 立 , 有 助 本 港 立 法 局 尊 嚴 和 地 位 的 建 立 , 這 是 一 個 獨 立 和 自 主 議 會 所 必 須 的 。 英 國 在 後 過 渡 期 努 力 在 港 建 立 的 西 方 民 主 議 會 式 政 治 制 度 , 隨 著 彭 定 康 的 政 制 方 案 不 能 過 渡 而 終 結 。 臨 時 立 法 會 的 成 立 , 加 上 中 方 有 意 在 港 建 立 另 類 議 會 文 化 , 現 時 帶 有 「 濃 厚 」 西 方 議 會 政 治 文 化 的 《 特 權 條 例 》 , 將 無 可 避 免 受 到 檢 視 和 修 改 。

保 障 議 會 議 員 不 受 干 擾

其 實 , 歷 史 上 議 會 特 權 和 豁 免 權 的 出 現 , 主 要 是 保 障 由 選 舉 產 生 的 議 員 免 受 獨 裁 行 政 部 門 ( 君 權 ) 的 干 預 。 這 些 權 力 和 豁 免 權 的 發 展 , 已 成 為 議 會 ? 議 員 能 夠 獨 立 和 有 效 履 行 議 會 職 權 所 必 須 具 備 的 基 本 權 力 。 當 然, 各 國 議 會 ? 議 員 所 能 享 有 的 權 力 和 豁 免 的 範 圍 , 都 不 盡 相 同 , 很 大 程 度 顯 示 某 個 議 會 的 獨 立 性 和 權 力 。 一 般 受 保 障 的 範 圍 , 包 括 : 言 論 免 責 權 、 人 身 保 議 權 和 一 些 執 行 議 會 權 所 必 須 具 備 的 權 力 。

由 於 梁 銘 彥 的 事 件 , 使 公 眾 人 士 的 焦 點 集 中 在 《 特 權 條 例 》 的 傳 召 權 方 面 。 其 實 , 《 特 權 條 例 》有 幾 個 主 要 部 分 : 第 一 部 分 說 明 議 會 ? 議 員 享 有 的 特 權 和 豁 免 權 , 包 括 言 論 自 由 、 免 受 法 律 訴 訟 和 免 遭 拘 補 權 等 ; 第 二 部 分 是 訂 定 有 關 在 立 法 局 或 其 屬 下 委 員 會 作 證 的 規 定 ; 第 三 部 分 是 訂 定 藐 視 、 提 供 虛 假 證 件 和 干 擾 議 員 等 罪 行 的 罰 則 。 現 時 一 般 人 誤 以 為 只 有 在 召 開 聆 訊 時 , 才 會 引 用 《 特 權 條 例 》 。 其 實 , 立 法 局 和 議 員 在 日 常 履 行 各 項 會 議 職 權 時 , 不 斷 使 用 條 例 賦 予 的 特 權 和 受 到 條 例 的 法 律 保 障 。 議 員 辯 論 發 言 時 , 其 言 論 不 受 法 律 追 究 ; 立 法 局 和 其 屬 下 的 常 務 委 員 會 ( 如 政 府 帳 目 委 員 會 ) , 自 動 享 有 傳 召 證 人 出 席 的 權 力 。 在 9 4 年 , 政 府 曾 引 用 《 特 權 條 例 》 , 檢 控 在 新 界 條 例 示 威 行 動 中 , 有 人 在 立 法 局 範 圍 內 侵 襲 李 永 達 議 員 。

《 基 本 法 》 削 弱 條 例 權 力

隨 著 主 權 的 移 交 , 議 會 制 度 不 能 直 通 , 現 時 的 《 特 權 條 例 》 , 正 面 臨 被 重 新 檢 視 , 在 1985 年 ,這 條 條 例 是 由 最 後 一 屆 全 部 由 委 任 議 員 組 成 的 立 法 局 通 過 , 當 時 公 眾 對 未 來 議 會 可 能 擁 有 過 大 權 力 , 深 感 疑 慮 。 現 在 , 這 條 條 例 正 由 一 個 全 部 由 委 任 方 式 產 生 的 籌 委 會 審 議 , 如 果 需 要 修 改 , 亦 將 會 由 一 個 變 相 委 任 的 臨 時 立 法 會 通 過 。

《 基 本 法 》 雖 然 有 條 文 說 明 未 來 立 法 會 議 員 所 享 有 的 特 權 和 豁 免 權 , 但 其 觸 及 的 範 圍 和 說 明 的 字 眼 , 與 現 時 的 《 特 權 條 例 》 不 盡 相 同 , 有 些 地 方 更 存 在 灰 色 地 帶 。

首 先 , 是 有 關 在 議 會 中 的 言 論 自 由 和 免 受 法 律 訴 訟 權 。 《 基 本 法 》 第 77 條 指 出 : 「 香 港 特 別 行 政 區 立 法 會 議 員 在 立 法 會 的 會 議 上 發 言 , 不 受 法 律 追 究 。 」 它 只 說 明 議 員 的 發 言 免 受 法 律 追 究 , 並 沒 有 提 及 言 論 自 由 權 。 現 時 《 特 權 條 例 》 中 , 訂 明 議 員 在 立 法 局 享 有 言 論 及 辯 論 自 由 , 而 這 種 自 由 , 更 不 得 在 立 法 局 外 任 何 法 院 或 地 方 受 質 詢 。 這 條 議 會 言 論 自 由 的 條 文 , 是 由 英 國 條 例 移 植 過 來 的 ; 當 初 訂 立 的 其 中 一 個 主 要 原 因 , 是 保 障 議 員 不 受 君 王 和 行 政 部 門 的 干 擾 , 可 以 提 出 任 何 公 眾 事 務 進 行 討 論 。

當 然 , 就 算 現 時 的 立 法 局 議 員 ,其 演 辭 及 質 詢 問 題 都 受 到 一 些 限 制 , 例 如 , 不 能 以 妨 害 形 式 提 述 有 待 法 庭 判 決 的 案 件 , 不 得 質 疑 女 皇 或 皇 室 成 員 的 行 為 , 以 及 不 得 提 及 法 官 的 行 為 等 。 如 果 刪 除 現 時 言 論 及 辯 論 自 由 的 條 文 , 雖 然 議 員 的 言 論 不 受 法 律 追 究 , 但 不 能 享 有 不 被 立 法 局 外 任 何 法 院 或 地 方 受 質 詢 的 保 障 。 最 重 要 的 問 題 是 , 將 來 立 法 會 議 員 會 否 享 有 與 現 時 同 樣 的 言 論 和 辯 論 自 由 ? 議 員 在立 法 會 能 否 批 評 國 家 領 導 人 ? 議 員 動 議 辯 論 議 題 能 否 觸 及 國 內 司 法 部 門 對 民 運 人 士 處 理 的 問 題 ?

同 時 , 《 基 本 法 》 訂 明 議 員 被 免 受 法 律 訴 訟 的 範 圍 , 只 包 括 在 會 議 上 的 發 言 ; 但 現 時的 《 特 權 條 例 》 , 其 免 受 法 律 訴 訟 權 範 圍 很 廣 , 包 括 言 論 、 報 告 書 、 以 至 動 議 、 決 議 案 和 條 例 草 案 。 如 果 按 照 現 時 《 基 本 法 》 的 規 定 修 改 《 特 權 條 例 》 , 議 員 所 免 受 法 律 訴 訟 的 保 障 將 會 大 大 減 少 。

第 二 項 豁 免 權 是 免 遭 逮 補 權 。 《 基 本 法 》 第 7 8 條 , 訂 明 「 香 港 特 別 行 政 區 立 法 會 議 員 在 出 席 會 議 時 和 赴 會 途 中 不 受 逮 補 」 。 現 時 《 特 權 條 例 》 , 訂 明 議 員 在 出 席 會 議 途 中 、 在 會 議 席 上 或 者 會 議 歸 途 中 , 不 能 因 民 事 債 務 而 被 補 ; 另 外 , 在 會議 席 上 , 不 能 由 於 刑 事 罪 而 被 補 。 這 項 豁 免 權 , 主 要 是 希 望 維 持 最 多 議 員 能 夠 出 席 會 議 , 履 行 議 會 職 責 。 主 要 的 分 別 是 , 《 基 本 法 》 並 未 提 及 議 員 出 席 會 議 歸 途 中 , 有 任 何 免 遭 逮 補 權 。 英 國 議 會 的 免 遭 逮 補 權 一 向 只 針 對 民 事 , 而 不 包 括 刑 事 。 在 國 內 , 縣 級 以 上 人 大 代 表 在 任 期 間 , 非 經 特 定 程 序 , 不 受 逮 補 或 者 刑 事 審 判 。


原載《星島日報》