尚方寶劍壓制私人草案


*周柏均   17/11/97

當議員計畫在立法局提出首條私人條例草案,行政部門已行使尚方寶劍,宣稱終止輸入外勞法案涉及政府支出,力圖阻止法案提交立法局。

自立法局出現直選議員後,立法局對行政部門最大的挑戰,莫過於非官方議員條例草案。行政部門對非官方議員條例草案範圍的控制,主要是透過《皇室訓令》XXIV條和《香港立法局會議常規》第二十三條的限制,非官方議員不能提出目的或效果可能動用或支出香港任何部分政府收入或其他公帑的條例草案,除非該議員已獲總督認可或批准提出該建議。

在這一屆立法會期剛開始,各大小政團紛紛表示會提出私人條例草案。港督《施政報告》中更揚言會運用憲制權力,拒絕批准條例草案成為法案。但如果由殖民地港督否決一條全部由選舉產生議員所通過的草案,將會帶來極大的政治反響。所以,行政部門只有充分「利用」現時憲制對議員提案的限制,嚴格規範議員的提案範圍。

在上一屆會期中,特別在後一段時期,行政部門屢次使用《會議常規》第二十三條的限制,阻止議員對預算案提出修訂(九四年三月有關降低差餉增幅事件)、對政府的條例草案作出修訂(例如,九五年四月反對馮智活要求降低排污費的修訂案、九五年七月反對陳偉業要求將機管局納入核數署管轄範圍的修訂案,以及九五年七月反對李鵬飛刪除終審法院成立日期的修訂案等)、在立法局提出非官方議員條例草案(例如,陸恭蕙的「資訊公開條例草案」和胡紅玉的「人權及平等機會委員會條例草案」等)。

對於如何理解「涉及政府支出」的含意,一直是行政部門與立法局議員爭拗的焦點。現時立法局《會議常規》並沒有明確界定議員提出的條例草案或修訂案,可以影響政府支出的程度。議員提出的條例草案,不可能對政府開支完全沒有影響,任何條例草案通過後,政府在執行時或多或少都會涉及政府開支。

如果從最狹窄的角度解釋,差不多所有非官方議員條例草案的提出,都須事前得到港督的批准。

在英國議會傳統中,確立了三項原則,以辨別某項支出是否涉及公共開支,而需要獲得行政部門的推薦。第一項原則,是支出一定是新增和明確的;第二項原則,是支出須由綜合基金(CONSOLIDATED FUND)或者國家貸款基金(NATIONAL LOANS FUND)支付;第三項原則,是開支需要實際支付。

在英國,雖然有大量前例可援,而香港立法局《會議常規》亦清楚訂明,如果《會議常規》並沒有提及的事項和程序,立法局主席可參考英國議會的運作程序,但這些例子,未必完全符合香港的實際情況。這不僅是一個程序和法律問題,更是一個重大的政治問題。對私人法案是否涉及公共開支的最後裁決,是由立法局主席負責。過往,黃宏發一方面曾批評議員不應隨便提出私人條例草案,在九四年三月的差餉問題上,更同意政府反對修訂案的觀點;但另一方面,在上屆會期尾,自已卻一下子提出三條私人條例草案。

現時《會議常規》並沒有規定主席作出裁決後,要作出書面判詞。施偉賢在上一屆局內作過的裁決,外人根本不知道他作出決定時的根據是甚麼,例如,他為甚麼批准陳偉業提出有關機管局的修訂案;而主席的裁決,亦會受到政治壓力的影響,例如在差餉事件上,政府曾揚言?如果修訂草案獲得批准,將會提出司法覆核。

在上一屆會期,很多修訂案或者私人草案,在最後投票時大部分都不會獲得通過。但這種情況,在這一屆將會有所不同。

行政部門將會「用盡」有關憲法對議員提案權的約束,而立法局議員亦會據理力爭。新一輪有關涉及公共開支的爭拗,只是剛剛開始。立法局主席黃宏發如何踏出第一步,亦將會影響日後行政與立法的關係。


原載《星島日報》