公營與私營公積金計劃的虛幻矛盾


*周柏均   4/3/95


港府將於三月八日在立法局提出成立強制私人公積金計劃的動議辯論。一時間,社會上突顯了一個對立的矛盾,工商界人士(包括自由黨)支持設立強制私人公積金,而民主派人士則支持設立中央公積金。如果深入探究一下,這兩派人士並未清楚闡釋公營與私營計畫的真正意義,而只是仍然停留在意識層面的爭議。

這種「國家介入」相對「市場機制」簡單二分法的爭論,已經在學術界進行了不知多少時間,其實對具體政策的規劃,不一定有很大的幫助。很多人都將個別政策的討論,抽離當地的社會和經濟環境。現時,世界上強制公積金的典範是智利模式,而中央公積金則是新加坡模式。

每個社會對「公」與「私」的界定,並不存在普遍原則,「公」與「私」的界定不但涉及經濟考慮,更與當時政治權力的分佈有莫大的關係。智利公積金制度改革,源自七三年軍人皮諾切特發動政變,推翻當時左翼阿連德政府;皮諾切特的軍人政府,倚靠一群畢業於芝加哥大學的經濟學家,大力推行私營化計畫。軍人政府顧慮一旦民選政府再次執政,將會恢復以往國家介入主導的經濟政策,所以盡力推行一些不大可能逆轉的政策。傳統由國家統籌的社會保障計畫,於是在八一年開始,轉變成為私人強制公積公計畫。

新加坡自65年建國以來,一直實行精英和家長式專制的統治模式。新加坡的中央公積金在1955年成立,政府透過公積金計劃強迫老百姓儲蓄,而政府則利用這筆龐大的資金從事房屋、道路和其他基本設施的建設。中央公積金制度與新加坡長期實行的指導式市場經濟互相配合。

表面看來,智利的模式甚少政府的參與,而新加坡中央公積金則完全由政府控制。智利模式被形容為代表自由私人企業精神,新加坡模式則代表刻板國營企業精神。曾經撰文介紹智利模式的經濟學者雷鼎鳴,亦只側重有關制度的市場控制,對政府在計劃中的角色卻沒有作清楚的交代;而當他批評中央公積金時,更認為是違反市場競爭與私有產權這兩大經濟原則。

智利模式一直被人用來攻擊公營公積計劃的政治工具。其實,智利的私人強制公積金計劃中,帶有很強的國家監管和保障功能。智利模式的特點是雇員各自擁有獨立的公積金戶口,雇員可以將自己的公積金選擇投資在十多家指定的私人基金公司。這些基金公司只能從事公積金投資的業務,它們的投資策略受到嚴格法例的限制,絕大部分資金只能投資於政府或國家銀行的債券,投資於股票的上限不能超過百分之二十五,並且只限投資在公營機構的股票。根據91年的資料,頭三家私人基金公司的市場佔有率達65%。

智利政府對強制私人公積金計劃更負有「包底」的責任。私人公積金基金公司的投資回報,不能低於所有基金公司平均投資回報率的兩個百分點,或者低於這個平均回報率的百分之五十,取其兩者較低的數字。不足之數則由基金的儲備負責補足。當儲備不足時,政府會補足不足之數,而該家基金司將會解散。

另一方面,新加坡中央公積金計劃,早期主要用於基礎建設。在68年開始,公積金成員可利用公積金購買公營房屋;83年後,容許成員購買私人住宅和地產;在86年開始,容許成員將儲備投資在指定的股票和基金買賣。在最新,新加坡更進一步放寬投資規限,容許成員透過專業的基金,投資在新加坡股市掛牌的外國股票和債券。新加坡中央公積金,有逐步容許成員自己決定投資方法的趨勢。

縱觀智利和新加坡模式,兩者真正的差別已逐漸模糊。智利模式中的所謂個人選擇,並不像經濟學者所言那樣自由,這些選擇其實是有很大的限制,由於受投資策略的限制,所有私人基金公司的回報差別不大。當考慮退休保障時,我們不能只顧追求最大的投資回報,而忽略整個制度的穩定性和保障性。現時大家需要爭取的,是政府必須在退休保障制度中扮演積極的監管和保障角色,而不是糾纏在一些意識形態之爭。


原載《星島日報》