香港文化藝術公共開支政策研究 (四)

政府使錢無王管


周柏均 香港發展策略研究所

 
文是這研究系列的最後一篇文章,將會延續上一篇,集中討論未來文化藝術公共開支政策餘下的幾個重要環節。

(一)未來文化藝術活動的收費政策

本港過往雖然沒有明確的文化政策,但由於文化藝術是兩個市政局的職權範圍,所以這方面的發展與社區建設有荓K切的關係。兩個市政局提供的文化藝術服務,亦帶有福利的意味。在釐定文化藝術活動的票價時,兩個市政局都確保各階層人士均有機會以可負擔的價錢,欣賞不同類型的節目,而兩個市政局的民選成份,亦促使服務的收費水平,需要顧及市民的意願。

兩個市政局為推廣文化藝術活動,大部分的收費均獲資助。兩局部分文化服務的資助水平,可見表一:

表一:兩局文化服務資助水平
類別 年度估計資助水平
文娛中心埸地租金 52%-- 89%
文化節目入場費 36%-- 71%
主要博物館入場費 78%-- 92%
音樂事務處收費 91%
資料來源 :立法會 CB(2) 2204/98-99(01) 號文件

根據今年 3 月發表的文化藝術及康體服務顧問報告,建議政府就文化節目進行政策檢討,特別留意資助水平和是否物有所值,但報告並未就檢討方向提供任何建議。

立法會正審議《提供市政服務(重組)條例草案》,其中一項爭議,便是有關未來文化康樂服務收費的釐定機制。條例草案建議日後有關文化康樂服務收費的釐定權力,交由康樂及文化事務署署長行使。現時政府與一些政黨人士的爭論焦點,茞援韞萿k會對這些文化藝術活動收費水平是否應該擁有審批的權力。這種爭論仍然將文化藝術活動視作「福利」服務,民選議員希望日後收費水平依然維持在一個市民可負擔的水平。

政府向立法會提出未來釐定收費的總體原則,包括(一)把收費訂於可負擔的水平;(二)為特別人士(學生及老人)提供優惠入場收費;(三)資助非牟利團體場地租金及(四)對牟利性質活動收取較高的費用。

政府提出的原則只屬一大堆空泛的原則,並未提出一套帶有文化藝術政策作支持的收費政策。文化藝術活動的收費政策,應該反映社會和政府對不同文化藝術作出資助的理念。

英國曾在 60 及 70 年代推行社區藝術運動 (Community Arts Movement),大力資助社區藝術活動,但後來發現參與者大部分是中產階級。根據市政局多次對旗下管理藝團觀眾進行的調查結果顯示,大部分觀眾(受資助者)均屬專業人士和學生。這足以證明現時的資助模式並不能真正吸引一般市民欣賞這類文化節目。

本港應該釐清社會對不同文化藝術活動的資助目標,研究不同觀眾對不同文化藝術活動的願意支付水平 (willingness to pay);並且認真做好文化節目觀眾研究,以確保資助政策能夠達致既定的目標。

(二)未來文化藝術公共資源的分配

未來文化藝術公共開支,在作出分配時,需要考慮以下三個重點,第一個是不同文化藝術範圍的開支水平。以 1997 至1998 年度為例,兩個市政局在文化活動和節目的開支是 8.38 億元,圖書館服務的開支是 4.54 億元,而博物館服務開支是 3.13 億元。但明顯,現時用於文化活動和資助的開支水平最高。我們需要檢討現時各方面的開支水平是否合理和恰當,例如現時本港的圖書館和博物館服務,相比其他先進國家,只屬一般水平,有很多尚待改進的地方。如果要作出改善,肯定需要投入更多的資源。

第二個要考慮的是對不同藝術團體的資助。現時臨時市政局文化委員會的開支如此龐大(98/99 年度的 6 億元),主要是涉及全面資助和管理三個演藝團體,並且更向多個藝術團體提供直接資助。在 98 及 99 年度,臨市局對演藝團體的資助水平,可見圖二:

圖二:98/99 年度臨市局三個藝團的收支及補貼情G
百萬元 香港舞蹈團 香港中樂團 香港話劇團
收入 0.96 2.058 4.58
支出 27.0 49.92 29.90
補貼率 97.43% 95.8% 84.7%

現時臨時區域市政局並無管理任何演藝團體,亦沒有為藝術團體提供直接資助。藝術發展局在 1999 至 2000 年,對 6 個藝術團體提供 3 年資助,並向多個團體提供一年資助。在過往,藝展局動用三至四成經費,用於這類通常性經費資助。有關三個不同機構對藝術團體的資助情況,可見圖三:

圖三:臨市局臨區局對藝術團體的資助
臨時市政局 臨時區域市政局 藝術發展局
藝術團體的直接資助 直接資助予下列團體:

1. 香港管弦團
2. 香港藝術節協會
3. 香港藝穗節
4. 香港藝術中心

並未提供直接資助 予以下團體三年資助:

1. 中英劇團
2. 城市當代舞蹈團
3. 香港芭蕾舞團
4. 香港小交響樂團
5. 明日劇團
6. 進念二十面

並向多個藝術團體提供一年資助

演藝團體的管理 1. 香港舞蹈團
2. 香港中樂團
3. 香港話劇團
並無管理任演藝團體 並無管理任向演藝團體

 

本港現時運用大量公共資源,直接資助藝術團體的政策急需作出檢討。在文化藝術及康樂體育服務顧問報告中,重申臨市局的三個演藝團體必須公司化;而藝展局則建議將現時經常性資助工作交由中央負責的建議。究竟香港需要多少個獲得直接資助的專業藝術團體?它們對香港文化藝術發展的功能是什麼?現時這種對藝術團體的分散式資助模式,是否應該繼續採用?而現時所採用的直接資助模式,是否應該改變為間接資助方式(例如提供廉價演出場地,提供低成本的宣傳渠道、或者票務服務)?

第三個需要考慮的問題是不同地區文化藝術的開支水平。現時在各個區議會層面上,均有使用部分撥款用作舉辦與文化藝術有關的活動。兩個市政局亦透過不同計劃,資助地區文化藝術節目和團體。而現時本港的文化設施,亦分散在不同的社區之中。

顧問報告建議現時由區域市政局提供的區節資助計劃,將由民政事務總署署長負責接管;而臨市局的文娛活動資助計劃,亦同樣由民政事務總署負責。

預見未來區議會將會在地區文化藝術資助活動上,扮演更積極的角色,地區文化藝術可能會成為獨立的開支項目。我們需要考慮未來中央與地區在文化藝術各自所佔公共開支的比率為何?以何種的方式來釐定?

但在另一方面,現時以地區為主的文化場地建設模式可能會有所改變。未來文化藝術的基本工程將交由特區中央政府負責,並且由立法會工務小組進行審核。

未來文化藝術公共開支審批和監管模式

在本系列的第一篇文章中,已對現時文化藝術公共開支的監管模式作出分析。現時立法會每年對兩個市政局的預算和帳目結算表,不會詳加審核。兩個市政局在政策和資源分配上擁有很高的自由度。

政府在區域組織檢討諮詢期間,宣稱如果取消兩個市政局,並不會減弱公眾人士參與的途徑,原因是立法會將擁有直接審批文化藝術開支的權力,有助加強公眾的問責性。

但事實上,立法會對政府公共開支的審批,受到極大的限制,例如立法會不能提出影響政府公共開支的修訂。另外,日後文化藝術的公共預算的釐定,將較現時更為封閉,完全缺乏公眾人士的參與。同時,日後立法會不會像現時兩個市政局,擁有對文化藝術政策的制定權力,議員只能贊成或者否決撥款的要求。況且,立法會一直對文化藝術事務不大關注,所以總的來說,很難期望這種轉變將會加強公眾的問責性。

根據政府的顧問報告,建議設立一個名為文化委員會的組織,協助民政事務局局長,就文化政策和文化藝術的撥款優先次序,以及文化藝術團體的整體撥款情況,向政府提供意見。政府一直未有詳細闡釋這個委員會的實際權力。如果這個委員會涉及整體撥款工作,這便會與立法會的權力出現矛盾的情況。而且一旦涉及撥款事宜,將令至委員會的工作流於政治化。

藝展局自成立以來,一直專注於審批資助撥款的申請,但其審批機制一直受到多方面的批評,更改善的方案亦層出不窮,至令仍未能得到一個多方可以接受的方案。

未來區議會在文化藝術的角色將會加重,而隨之而來的是大量地區政治將會介入其中,如何作出適當的安排和訂定監察機制,將會是一大考驗。

總結

無可否認,未來香港文化藝術公共開支會受到文化藝術政策架構所影響,但文化藝術公共開支政策反過來亦會影響其他兩方面。遺憾的是,現時社會人士(特別是文化藝術界)對這兩方面的討論和研究均十分貧乏。本研究系列希望在這方面作出貢獻。最後,需要感謝黃英琦女士、鄭新文先生和陳雲根先生在研究過程中曾作出的協助。由於《打開》將會結束,當然是後會無期。




Moving towards an insulated and centralised political institution

This is the last article of the series. A number of important issues on public spending on the arts are discussed. Although there is no clearly spelt out policy on arts and culture on the part of the Government, arts and culture being put under the scope of reference of the two municipal councils becomes associated with community building. As a result, the services on arts and culture provided by the two councils are carrying in the nature of welfare services. The price level of tickets and admission fees are measured according to their affordability by the general public.

One of the foci of discussion in the re-organisation of the Government's administration of culture and the arts is the determination of charges on cultural services in the future. Some emphasise on whether the Legco will have some control in this aspect. Such perspective, indeed, still take arts and culture as a form of social welfare. The policy on the charges on cultural services reveals some fundamental attitudes on funding for the arts and culture of the Government and the society at large.

However, surveys conducted by the councils reveals that the majority of the audience going to performances at council venues are professionals and students. Such data shows a discrepancy between the reality and the intention of providing arts as a general social service.

Three issues should be considered in the future allocation of funds for the arts and culture. First, the money that goes into the various sectors of cultural services needs to be re-evaluated. At present, cultural programmes and activities enjoy the highest level of subsidy. Public money spent in this area in 97/98 was $838 million, while $454 million was spent on library services and $313 million on museum services. Whether this advantage given to cultural programmes and activities should continue in the future needs to be re-considered. Second, the various formats of funding given to different arts organisations should be redefined. In the present model, the Urban Council funds three arts organisations and gives direct partial funding to a number of arts organisations.

The Hong Kong Arts Development Council gives three-year grants to six organisations and one-year grants to a number of other organisations. This format of direct funding also needs re-evaluation. Third, the status and operation of district cultural and arts activities will be put under the scope of reference of the Home Affairs Bureau in the new structure. It is expected the district boards will take a more active role in the organisation of arts and cultural events in the future. In such a situation, the ratio of public money spent by the central government on the district level should be revised.

Although public funding for the arts and culture will have to be passed in the Legco as part of the overall government budget once the new administration for the arts and culture goes directly under the Home Affairs Bureau, Legco's power stops short of any significant intervention on public spending by the Government. This means the relevant spending pattern will be even less transparent than the present one. The Government has announced the setting up of a Culture and Heritage Commission which will assist the Home Affairs Bureau by offering consultation on funding matters. However, the power of this body has not yet been clarified. If the terms of reference of this body involves funding at large, its relationship with Legco will need further clarification.

The funding system adopted by the Hong Kong Arts Development Council has been changing rapidly and criticised vehemently. No satisfactory model has been established. In view of the growing importance of the district boards' involvement in future arts development, the part played by district politics should be noted. The establishment of a supervising mechanism will also be a major challenge to the new structure.