香港文化藝術公共開支政策研究 (III)

殺局之後


周柏均 香港發展策略研究所

 
港府在 98 年 11 月就未來文化康樂新行政架構進行顧問研究,研究報告在今年 2 月公布,其中第三章是集中討論「對藝術的資助」。

立法會正審議《提供市政服務(重組)條例草案》,政府計劃在兩個市政局任期於 12 月31日屆滿後,成立一個新的架構提供市政服務。

不知道什麼原因,在快將出現重大轉變的時候,社會人士以至文化藝術界,並未對未來文化藝術公共開支模式作出認真的討論。大家都正在採取觀望的態度,任由政府作出安排。

本文與下一期文章將會檢視以上提及的顧問報告中的建議,結合過往兩篇文章的分析,集中討論未來文化藝術公共開支政策幾個重要環節,目的並不在於提供一個正確答案,只是希望提供一個分析架構,有助公眾人士參與討論和反思。

未來文化藝術開支的支付模式
稅款模式 VS 撥款模式


上期文章談到美國文化藝術公共開支的資金來源大部分來自透過課稅減免而獲得的個人和商業機構的贊助和捐獻,而英國資助文化藝術的資金來源主要來自直接撥款,再加上近年成立的政府獎券基金。

由於本港近八成文化藝術開支由兩個市政局控制,而他們的收入亦有八成來自差餉,差餉是一項間接稅,所以本港目前文化藝術公共開支的支付可以說是採取了與稅項掛 (tax-based) 的模式。過去幾年差餉佔兩個市政局收入的比率,可見圖一:

圖一:差餉佔兩局收入比率
  93/94 94/95 95/96 96/97 97/98
  市局 區局 市局 區局 市局 區局 市局 區局 市局 區局
差餉 4225.5

2165.8


4500.2
(6.5)


2930.5
(35.3)


5211.2
(15.8)


3552.2
(21.2)


5491.0
(5.4)


3729.4
(5.0)


5919.0
(7.8)


4164
(11.7)
總收入

5191.4

2581.9 5637.5
(8.6)
3439.3
(33.2)
6467.1
(14.7)
4160.0
(21.0)
6934.7
(7.2)
4375.4
(5.2)
7349.5
(6.0)
4872
(11.4)

差餉佔比率

81.4 83.9 79.8 85.2 80.6 85.4 79.2 85.2 80.5 85.5
( )—較上年度增加的比率。


根據「文化藝術及康體服務顧問研究」,建議政府成立康樂文化事務署,接管兩個市政局有關文化藝術和康樂體育工作。新部門將以民政事務局作為決策局。政府當局一直未有詳細解釋日後對文化藝術公共開支支付模式的安排。根據現時計劃中的行政安排,估計日後差餉的收入將全數撥歸政府一般收入帳目,而每年政府將向康樂文化事務署進行撥款,提供文化藝術服務。這種做法,無疑是將現時以稅項掛う獐狾‾鉣頇高蔣絳毀睄狾﹛C

在前一篇文章提及,以直接撥款模式支付文化藝術開支,較容易受到政府的干預。同時,日後文化藝術公共開支,將需與其他公共開支類別進行競爭;文化藝術相比其他政策範圍例如教育、醫療,以至福利,較難顯示其需要性和急切性。

但另一方面,現時與稅項掛う獐狾﹛A由於缺乏適當的競爭和監管,形成容易出現成本高昂和浪費情況。過份穩定的財政環境,亦容易產生一個缺乏效率和因循的行政架構。由於過往差餉收入隨汝蚖糷W升不斷增加,兩個市政局文化藝術的財政狀況,一直十分充裕,沒有面對什麼財政不足的壓力。

對於未來本港文化藝術公共開支的支付,有以下幾種方案可供選擇:

(一) 要求政府繼續以差餉稅率中的一個比率,用以支付未來文化藝術 公共開支。
(二) 要求政府考慮開徵新稅項,例如銷售稅或者創意工業稅,部分用以直接支付有關開支。
(三) 擴大對文化藝術資助的課稅減免範圍,增加間接資助。
(四) 透過直接撥款形式。
(五) 在一些政府牌照或者服務收費中,例如旅客服務費或者電訊廣播牌費,部分用以資助文化藝術。
(六) 擴大現時香港獎券基金的受助範圍,包括文化藝術。
(七) 成立基金,政府注資部分,其餘向私人和商業機構募捐。


以上列舉的方案,可以單獨採用,亦可結合其他選擇共同採用。前三項是關乎課稅範圍的,本港稅制一向偏重簡單,並且甚少以特別稅項用以支付個別開支範圍,所以可能較難受到政府的採納。但這亦不代表缺乏理由作出爭取,原因是過往本港一直以稅項掛う獐狾﹞銗I文化藝術開支,而且現時亦有使用酒店房租稅,用以補助旅遊協會的開支。

方案(四)和(五)是絕對可行的方式。香港獎券基金在 65 年成立,目的是以補助金、貸款及墊付款項形式為社會福利服務提供資助。如果將現時基金受助範圍擴大,肯定影響其他福利機構的資助。但獎券基金絕大部分資金來自六合彩獎券的部分收入,政府可以減少現時對獎券收入徵收的稅率,便可增加基金獲得的款項。方案(七)將在文章稍後部分作出討論。

其實,我們亦應考慮現時不同文化藝術範圍,是否應該繼續採用同一種支付模式,現時文化藝術開支可分為五大類型,包括(一)文化藝術節目;(二)文化藝術資助;(三)文化藝術訓練;(四)圖書館服務和(五)博物館服務。相對來說,文化藝術節目及文化藝術資助的資金來源可以採取較多元化的模式;而圖書館開支、博物館開支,以及文化藝術訓練開支的資金來源,應該帶有一些的穩定性。

未來文化藝術開支的資金來源
政府 VS 私人


本系列文章主要探討文化藝術的公共開支政策,但其實政府與私人資金來源,並不是完全可以分隔開來,私人或者商業機構對文化藝術的資助,很多時需依靠政府在文化政策和課稅政策上的配合。

本港至今仍缺乏研究和數據,以反映私人對本港文化藝術進行資助的情況。其他國家十分重視這方面的數據搜集,例如星加坡國家藝術局 (National Arts Council) 就有搜集和公布,不同類型私人企業對文化藝術的資助水平數據。

文康廣播科曾在九零年委託顧問,進行一項名為「商業對藝術資助情況」的研究。研究提出一系列改善商業贊助情況的建議,但這些建議均未得到政府和兩個市政局重視。

本港私人對文化藝術的捐獻和贊助,相信依然處於一個較低的水平。過去兩個市政局在文化藝術方面,接受捐款和贊助的水平,是微乎其微,有關情況可見圖二:

圖二:兩局文化委員會接受捐款及贊助水平

(千元) 97/98
(實際收入)
98/99
(結算預測)
99/00
(預算)
  市局 (1) 區局 (2) 市局 (1) 區局 (2) 市局 (1) 區局 (2)
捐款及贊助 1,460 844 1,462 105 530 108
總收入 119,802 53,199 124,071 54,006 114,816 62,988
比率 (%) 1.22 1.59 1.18 0.19 0.46 0.17
(1) 市政局文化委員會
(2) 區域市政局文化藝術委員會


藝術發展局雖然在其五年策略計劃中,闡明致力尋找額外的藝術贊助來源,但藝展局在這方面的工作未見積極,現時藝展局並無設置任何特別行政安排或者撥款機制,以鼓勵私人或者企業對文化藝術活動作出資助。

在各個文化藝術機構中,香港藝術節協會有限公司是較為成功,可以長期吸引商業機構作出贊助的機構。 98 年藝術節的 5,500 萬元預算,其中百分之 20 來自贊助商。

如果未來兩局文化藝術開支由政府全權負責,由於政府一向在手法和程序上較為保守,其實是不利於開拓私人的資金來源。長久以來,本港文化藝術過分依賴政府的資源,是極為不健康的現象。

文化藝術及康樂體育服務顧問報告建議,本港成立類似美國聯合藝術基金的文化藝術公益金,以增加資助文化藝術的資金來源。這類組織早應在港設立,但政府在對顧問報告作出回應時,並未對此項建議表示任何意見。

私人和商業機構對文化藝術的資助,必須得到政府的鼓勵。英國文化、傳播及體育署透過資助文化藝術商業贊助協會,利用同額資助計劃和提供適當的誘因,鼓勵商界對文化藝術作出資助。

又例如台灣成立的國家文化藝術基金會,是全國文化藝術資助機構,以基金會形式運作,由政府注資贊助部分種子基金,而基金會須自行在民間集資其餘所需款項。(參閱本刊第19期《台北香港 文化迷局》一文)


Public spending on arts and culture in Hong Kong (3)

The future format of spending on culture: tax-based vs direct fund allocation


Eighty per cent of the present spending on arts and culture is controlled by the two municipal councils. This amount comes from property rates which is a form of indirect tax. In other words, the present funding operates in a tax-based system.

In the face of the planned changes in the arts administration system in the near future, the Government has so far not announced the corresponding financial arrangements. However, the present administration plan indicates that the entire income from rates will enter into the general revenue account. A certain amount will be allocated every year to the Entertainment and Cultural Affairs Department. The current tax-based system will be turned into a direct fund allocation system.

Direct fund allocation means it is relatively easier to be subject to government intervention. Moreover, culture will have to compete for funding from the same pool of money with other social services including education, medicine and social welfare. On the other hand, the present tax-based system lacks competition and supervision. It often results in high costs and wastage. The boom in the property market in the past also boosted property prices and hence the rates income. This meant the two municipal councils enjoyed stable and ample
funding.

The future funding format for culture can take a number of different forms and combinations:
1. to designate a certain ratio of rates income for cultural expense as in the present system;
2. to designate new tax items to fund the arts;
3. to increase tax exemption items as a form of indirect funding;
4. a direct fund allocation;
5. to designate certain government income from franchises for cultural expense;
6. to include arts and culture as a beneficiary of the present lottery funds;
7. to establish foundations with seed money from the Government so as to attract corporate donations.

The present five categories of cultural expenditure, namely arts and cultural programmes, sponsorship for arts and culture, training, library services and museum services, should explore more diverse sources of income. Only the last two items should be ensured a more stable income.

Government and private funding should not be seen as completely separate sources. In fact, private and corporate sponsorship requires Government encouragement in terms of the cultural policies and tax system. However, there have not been adequate studies on these aspects in Hong Kong. Neither the Government nor the two municipal councils pay attention to attracting corporate sponsorship. Private funding for the arts in the SAR still stays on a low standard.

Hong Kong Arts Festival Society Ltd is a more successful example of arts relying on private funding. In its 1998 budget, 20 per cent of the $55 million came from such sources.
There have been recommendations to establish bodies similar to united arts funds in Hong Kong. But the Government has not made any response to them.