香港文化藝術公共開支政策研究 (II)

直接資助或間接資助:
英美經驗


周柏均 香港發展策略研究所

 

這是一連串有關文化藝術開支政策的分析性文章的第二篇。在這堙A筆者會集中檢視外國有關文化藝術公共開支政策的模式。由於篇幅有限,只會集中分析美國和英國的情況。這兩個國家的經驗,不一定完全適合香港的獨特環境,但我們可以透過這兩個國家有關的政策發展,得到適當的啟示,以釐清可供本港選擇的方向。

美國的情況

美國政府對文化藝術的資助政策,經常被視為獨特個案看待,原因是美國政府一直沒有像其他西方國家,對文化藝術活動進行大規模和持續的直接資助。傳統上,美國博物館、圖書館和樂團的經費,絕大部分來自私人方面。

十八世紀及十九世紀初期,美國政府對藝術的參與,只局限於聘請藝術工作者,協助興建國家建築物或者為公眾建築物進行美化工作。二十世紀初期,美國的私人基金會開始積極向文化藝術活動提供資助。在 50 後期,福特基金會 (Ford Foundation) 投入大量資金,資助不同類型的藝術活動和基礎建設。在 57 至 76 年這 20 年期間,福特基金會一共投資近四億美元。

美國政府直接參與資助藝術活動的重要分水嶺,是在 1965 年成立國家藝術基金會 (National Endowment For The Arts)。該機構主要負責利用聯邦政府的資源,對藝術進行直接資助。自此以後,聯邦政府和州政府對藝術文化的資助不斷增加。

國家藝術基金會的成立,多年來惹來不少的爭議,主要是關乎基金會應否資助與宗教和性方面具爭議性的藝術文化活動。其實,聯邦政府對基金會的撥款數量,與部分歐洲國家利用公帑資助藝術的水平,相距甚遠。撥款數量由 92 年的 1 憶 760萬美元,下降至 99 年的 9,800 萬美元。歷年撥款數量,可見下圖:

圖 1

 

美國聯邦政府的撥款,較地方政府用於資助文化藝術為低。根據一份 98 年發表的研究報告指出,美國聯邦政府用於藝術方面的直接公共開支只佔總開支的四成,詳情可見下圖:

圖 2 : 美國用於藝術方面直接公共開支
 

支出
(美元/百萬元)


比率

聯邦政府

614.7 40.2
州制藝術機構

265.6 17.4
地區藝術機構

650.0 42.5
總數 $1530.3 100
*資料來源:International Data on Public Spending on the Arts in Eleven Countries, 3/98, Policy Research & Planning Dept, Arts Council of England, p.145. 直接公共開支不包括公務員薪津。

 

美國政府對文化藝術的支持,主要是透過各種形式的課稅扣減 (tax deduction),進行間接資助。在美國,藝術方面的主要捐獻者不是商業機構或者基金組織,而是個人。在聯邦和州政府的稅制中,鼓勵個人及商業機構對非牟利團體的捐獻。除此以外,個人對文化團體的捐助更可獲得額外的稅項扣減。同時,如果將藝術品捐贈予博物館,亦可得到增值稅方面的扣減。部分地方政府更會對用於藝術文化的樓宇,減免徵收物業稅。

隨茯國很多以往由聯邦政府提供的服務逐步下放到州和地方政府手G,美國地方政府對文化藝術的資助金額,不斷增加,而這些地方政府用於籌措文化藝術經費的方式,可謂花樣百出。根據一份名為「二十一世紀藝術資金」*的研究報告指出,地方政府採用了成立特別抽稅區、訂立不同形式的稅種如銷售稅、酒店稅或者娛樂稅,以至在不同牌照收費中抽取部分金額,用於資助文化藝術活動。
*(Dian Magie, Arts Funding in the 21st Century, Commissioned by the President's Committee on the Arts &the Humanities for Creative American, U.S.A., 1997)

最後,在過去四十多年,美國有超過九十個社區成立了聯合藝術基金 (United Arts Funds),向個人及商業機構募捐款項,用於資助藝術機構。在 96 年,其中 59個基金會共籌得為數達 8,350 萬美元的款項。

 

英國的情況

在第二次世界大戰以前,英國政府對文化藝術的參與程度,並不顯著。在 1845 年,英國通過法例,容許地方政府運用物業稅,資助文化活動。在十九世紀後期,隨茬晡姚]、美術館及劇院的相繼落成,文化藝術活動開始頻繁。

英國正如其他歐洲國家一般,政府直接介入文化藝術,是在第二次世界大戰以後,英國在四六年成立英國國家藝術局 (Arts Council of Great Britian),是一個獨立、非政治性,以及與政府保持距離 (arm's length) 的組織。蘇格蘭和威爾士藝術局亦同時成立,隸屬英國國家藝術局。

自此以後,英國政府透過向國家藝術局進行撥款,直接資助文化藝術。1992年,英國成立文化、傳播及體育署 (Department of Culture, Media & Sport),負責政府關於藝術、體育、康樂、政府獎券、圖書館、博物館、美術館和廣播等政策。該署向多達四十多個非政府組織提供資助,包括英國藝術局、英國電影協會、美術工藝局、旅遊協會和全國性博物館及美術館等。

1994年,蘇格蘭和威爾士藝術局直接由國家有關部門直接資助。英國國家藝術局轉變為英國藝術局 (Arts Council of England)。英國藝術局主要向藝術團體提供資助,在 98 至 99 年度,文化、傳播及體育署向英國藝術局提供 1 億 8,900 萬鎊的撥款。

英國藝術局在英國各地區成立不同的地區藝術局,他們的主要資金來源是來自英國藝術局,其他資金來自各地方政府、英國電影協會、美術工藝局。

英國在 94 年推行國家獎券基金 (The National Lottery),由文化、傳播及體育署負責監管。獎券收益除支付運作開支外,平均分配給以下 6 個範圍,他們是藝術、體育、文化保存、慈善、健康/教育和環境及千禧年紀念活動。藝術方面每年可以從獎券基金獲得約二億英鎊的款項,這筆款項由英國藝術局負責分配。在 98 年,獎券基金法例曾作出修改,英國藝術局現享有更高的自由度,運用獎券基金撥作資助藝術的款項。英國藝術公共資源的分配制度,可見下圖:

 

 


除中央政府外,英國地方政府亦是文化藝術活動的主要資助者。在 97 至 98 年,估計地方政府用於這方面的開支為 1 億 9,370萬鎊,而其中 2,580 萬是用於非經常性開支。有關中央與地方政府用於藝術和博物館開支的分布,可見下圖:

圖 4: 英國在藝術和博物館的公共開支 (1995/96)
百萬鎊 中央政府
地方政府
總數
藝術
265.9
230.9 496.8
博物館 293.7 176.9 470.6
總數 559.6 407.8 967.4
*資料來源:International Data on Public Spending on the Arts in Eleven Countries, 3/98, Policy Research & Planning Dept, Arts Council of England, p.135.

英國政府近期公布了一系列對文化活動資助政策的改革,主要是將非政府機構的數量精簡,例如成立國家藝術和工藝局,以取代現時兩個不同的機構。另外,政府亦將成立新的監察機構,專責改善文化藝術機構的效率和財政管理。

比較兩種不同資助制度

有關文化藝術的公共開支政策,存在顙熇堣ㄕP的結構性差異。第一個是資助應該採用課稅款項或者直接撥款方式進行 (Tax Expenditures vs Government Grants)。

很明顯,美國是十分依賴各種課稅減免,對文化藝術進行資助,而美國國家藝術基金會,每年得到政府的撥款,遠較英國藝術局為低。

鼓吹利用課稅減免模式的人士,認為這樣可以減低政府對藝術的干預。捐獻者透過不同方式,對文化藝術進行資助,不但有利多元化發展,更可減低中介撥款機構的行政支出。但這種方式不是沒有缺點,它較難達到預期的文化藝術政策目標,而且很多捐獻者均屬高收入人士或者商業機構,文化藝術的發展很容易受這班人操控。

相對來說,直接撥款模式較容易受到政治上的干擾。政府或者政客可以透過撥款數量的多少,影響文化藝術的政策發展。直接撥款其實可減低一般申請藝術資助團體,用於募捐的行政費用,這對中小形團體特別有利。

另一種結構性差異是應該採用文化部模式或者藝術局模式 (Ministry Model vs Arts Council Model)。

這個問題在英國特別受到關注,英國首創藝術局的模式,與政府保持一定距離。但自英國文化、傳播和體育署成立後,有意見認為政府應該直接接管文化藝術事務,擁有政策的最後決定權。隨韝憭た應N與地區經濟發展,以至與創新科技經濟發展的關係日益密切,這種收歸國有的意見大有市場。未來的發展,可能是一種兩種模式的結合體,即文化部負責制定政策,藝術局負責推行政策和撥款。

以上的討論對香港未來文化藝術公共開支政策有何啟示,下期再續。


Public spending on arts and culture in Hong Kong (2)

This is the second article in the series. It delineates the ways public funding for the arts is conducted in the United States and Britain in order to serve as a reference for the direction Hong Kong might take in the future. There is no large-scale direct government funding for the arts in the US. Private funds and foundations have played a vital role. One prominent example is the Ford Foundation, which had contributed up to US$400 million between 1957 and 1976 to a variety of arts programmes and infrastructure. The establishment of the National Endowment for the Arts in 1965 was an important landmark for the Federal Government's direct funding for the arts. Since then, both the Federal and State governments have been putting more effort into direct funding. However, the National Endowment has been faced with the dilemma of whether to fund religious and sexually-controversial arts projects. All in all, the Federal Government's expenditure on the arts, which involves 40 per cent of total direct public expenditure in the U.S..

Indirect funding for the arts through tax deduction is the main form of support for the arts in the US. It encourages individuals and corporations to donate to the arts. Indeed, the main donors to the arts in the US are individuals rather than corporations. There are a number of ways of tax deductions, including reduction in captial gain tax, private giving tax benefits for donations to not-for-profit buildingscultural organizations, such as museums, and exemption from property tax for buildings used for artistic purposes. Many services provided by the Federal Government in the past have been delegated to the State governments. The latter's expenditure for the arts therefore has increased. In some areas, special tax districts are created for levying sales tax, hotel-motel tax and entertainment sales tax, with portions of the levy or licensing designated for the use of funding for the arts.

During the past 40 years, more than 90 communities have established their own United Arts Fund to work on attracting private donations for the arts. In 1996, 59 of the United States Arts Funds obtained a total of US$83.5 million in donations. Like many European countries, the British Government only started directly supporting the arts after World War II. The Arts Council of Great Britain was established in 1946 as an independent, non-political body, keeping itself at arm's length from the Government. By allocating funds to the council, which gives grants to relevant bodies and programmes, the British Government adopts direct funding for the arts.

In 1994, after Wales and Scotland arts council became independent, the council was renamed the Arts Council of England. In 1992, the Department of Culture, Media and Sport was established. It is responsible for the Government's policies on areas such as arts, sports, entertainment, National lottery, library, museum, gallery and broadcasting. The department allocates funds to more than 40 non-governmental bodies, including the Arts Council of England, the Tourist Association and National museums and galleries. In 1998/99, the Arts Council of England received 189 million sterling pounds from the Department of Culture, Media and Sport. The Arts Council of England has established regional arts councils throughout the country. They receive funds from their local councils in addition to the Arts Council of England.

The National Lottery, launched in 1994, allocates about 200 million sterling pounds to the arts each year. This amount is distributed by the Arts Council of England. An amendment to the National Lottery Act last year allows a higher degree of autonomy in the distribution of lottery funds on the part of the council. A considerable amount of money for the arts comes from local governments. The estimated expenditure on the arts in 1997/98 was 193.7 million sterling pounds, of which 25.8 million sterling pounds was Capital expenditure.