香港文化藝術公共開支政策研究 (I)

錢都花到那堨h了?


周柏均 香港發展策略研究所研究員

 

關於文化政策的討論似乎有一個共識。那就是香港用在文化藝術上的錢實在不少,問題主要還是在於用得好不好。可是我們怎麼知道那筆錢是不夠還是不少,又怎麼知道如何才算是用得好呢?一直以來,不僅公眾人士很少研究和討論本港文化藝術公共開支的模式,甚至連政府自己都沒有一個清晰完整的相關政策。所以,我們根本無從了解香港文化藝術方面的公共開支水平,更遑論評估。現在,趁颽[構轉變的時機,我們請來學有專精的周柏均,為我們做一個一連四期的「香港文化藝術公共開支政策研究」,以釐清未來可供選擇的政策方向。(編者按)

政府資助文化藝術的因由


香港經常被人批評缺乏文化政策,只有文化支出,但這並不代表香港人(包括政府)對為什麼要用公帑資助文化藝術,存在一套清晰的理念和政策目標。

世界各地政府資助文化藝術的理由,可分為以下三方面:第一是文化藝術產生不同形式的非個人利益 (non-private benefit),包括建立社會認同感和促進社會融合,提供創新性和實驗性活動的空間,讓文化藝術能夠跨代流傳,對社會經濟發展和就業帶來裨益。第二是透過教育和引導,培養欣賞和創造文化藝術的能力和技巧。第三是透過調撥資源,讓不同文化藝術得以平衡發展。

反觀香港,無論是港府 81 年訂立的藝術政策目標,以至 93 年文康廣播科檢討藝術政策之時,均沒有詳細闡釋為什麼政府要直接資助文化藝術。藝術發展局和兩個市政局的公開政策文件中,對這問題亦蚞奶ㄕh。在 97 年藝展局委托永道會計師行 (Coopers & Lybrand) 進行的研究報告中,指出政府是基於 (i) 發展文化認同;(ii) 針對文化藝術市場失效和 (iii) 用以創造經濟效益三大理由,才對藝術文化進行資助。

現時本港的文化藝術開支政策,是支離破碎的,只是由不同政府部門和組織(例如兩個市政局),在各自的職權範圍內,跟隨過往經驗和短暫的策略性思維,各自為政。

本港由於缺乏對政府資助文化藝術因由的討論,以至政府和公眾人士根本不能有效評估現時文化藝術開支水平和範圍,是否滿足施政和社會的需要;並且出現資源分配不均的情況,例如用於藝術教育的資源嚴重缺乏。

文化藝術開支水平

本港由於缺乏清晰的文化藝術政策,以至公眾人士根本難於準確掌握這方面的公共開支水平。有關本港文化藝術的公共開支,散落在不同的政府部門和組織中。
文康廣播科在 93 年發表的《藝術政策檢討報告諮詢文件》,列舉出 81/82 年度至 92/93 年度,兩個市政局和政府的藝術經費總開支。在 81/82 年是 1 億 5,850 萬;在 91/92 年度是 7 億 375 萬。總開支是包括經常和非經常開支,但文件沒有交待開支所涉及的範圍。

97 年永道會計師行進行的研究,估計本港藝術開支在 96/97 年是 16 億元,包括兩個市政局、藝展局和演藝學院的支出,並指出本港這方面的開支在世界上排列第二。

政府在 98 年 6 月公布《區域組織檢討諮詢文件》,指出 97/98 年公營部門在文化藝術方面的總開支約為 20 億元,其中包括兩個市政局、藝展局和演藝學院的支出。

作者陳雲在 99 年 1 月 3 日在明報發表文章,將本港文化藝術公共開支分為「總開支」(包括公務員薪酬)和「純開支」,並且得出本港文化經費純開支,在 97/98 年為 8 億 5,610 萬元,在世界排名第 9。

如果單以臨時市政局、臨時區域市政局、香港演藝學院和香港藝術發展局作為本港文化藝術公共開支水平,各機構的支出水平如下:

圖一:香港文化藝術公共開支總覽
(百萬元)
97/98
實際開支
98/99
結算預測
99/00
預算
臨時市政局
文化委員會
554.8
604.5
609.4
圖書館委員會
275.1
318.9
456.6
博物館委員會
248.3
291.6
433.7
小計
1,078.2
1,215.0
1,499.7
臨時區域市政局
文化藝術事務委員會
文娛中心及文化節目
283.6
330.7
423.8
圖書館
178.7
233.0
266.6
博物館
64.3
94.3
129.2
小計
526.6
658.0
819.6
香港演藝學院
211.4
173.8*
181.3*
香港藝術發展局
150.3
140.8
153.4
總數
1,966.5
2,187.6
2,654
*待批款項

其實,本港文化藝術的公共開支範圍,不單涉及以上幾個組織。區議會每年在各地區,均有舉辦與文化藝術有關的活動。在 1998/99 年,臨時區議會的撥款中,約有 1,365 萬元用於促進文化藝術活動。政府亦會向香港考古學會及古蹟修復工程,定期進行撥款。另外,近年政府亦透過成立基金,資助不同類型的文化藝術活動。政府在 98 年向旅遊協會提供 1 億元的貸款基金,作為支援舉辦國際盛事之用。而在 1999 年至 2000 年度,政府亦成立為數 1 億元的電影發展基金。

開支政策監管模式

現時本港超過八成的文化藝術開支是由兩個市政局控制。兩個市政局都是財政獨立組織,它們絕大部分收入來自差餉(約佔八成),各自在整體差餉徵收率中佔有一個比率。

根據現行法例,兩個市政局的年度預算,須提交行政長官,而行政長官會在適當時間將預算提交立法會會議席上省覽。

兩個市政局在各自獲得的差餉撥款數量下,有財政自主權,全權決定文化藝術開支的水平。兩個市政局文化藝術開支除部分由節目入場費和租金支付外,絕大部分由差餉撥款支付。兩個市政局近年文化藝術開支佔總開支的比率,可見以下兩圖。

圖二:市政局文化藝術開支
(百萬元)
95/96
96/97
97/98
文化藝術
834.16
970.39
1,078.28
總開支
6,012.40
6,784.97
7,200.87
比率(%)
13.87
14.30
14.97
*包括文化、圖書館及博物館專責委員會開支
 
圖三:區域市政局文化娛樂開支
(百萬元 )
95/96
96/97
97/98
文化娛樂
418
473
529
總開支
3,885
4,862
5,086
比率(%)
10.76
9.73
10.40


現時的情況是,物業的估價和差餉的徵收是由特區中央政府負責,差餉的徵收率則由立法機關釐訂,而兩個市政局卻享有使用差餉收入的權利。公眾一方面不完全了解個中複雜的關係,更不利選民直接對差餉用作支付藝術開支進行適當的監管。兩個市政局文化藝術開支政策的釐訂,亦缺乏透明度,一般公眾根本缺乏資料知悉他們在文化藝術開支的水平和釐訂準則。

這種情況在近年稍有改善,兩個市政局關乎文化藝術的委員會均透過發表五年計劃諮詢文件,諮詢公眾對有關政策的意見。但很可惜,在這些五年計劃中,仍然缺乏對資源運用的交待。

藝術發展局和演藝學院的開支是受到民政事務局的管制,這兩個機構的撥款數量,會隨每年政府整體預算,提交立法會,由立法會審批和通過。


Public spending on arts and culture in Hong Kong (English Summary)
Chau Pak-kwan

This article is the first of a series investigating the current situation and policies in public spending on arts and culture in Hong Kong. Overseas case studies will be drawn on for comparison.

The three commonly adopted rationales for funding for culture are generation of non-private benefits for the society at large and in the long-run; nurturing the artistic and creative capacity of the population; and achieving a balanced development of the various aspects of cultural life.

However the conceptual framework objective of the Hong Kong Government's pubilc expenditure policy on arts and culture has not been spelt out. The Arts Development Council commissioned a research by Coopers and Lybrand on arts funding development in Hong Kong in 1997. The report described the three rationale for the Government's arts policy as development of cultural identity, remedy for the disfunctioning of the cultural market and achievement of cost effectiveness.

The report identified three main reasons for a Government to support the arts, which are 1) to develop cultural identity, 2) to address market failure, and 3) to act as an economic catalyst.

At present the work and expenses public expenditure in arts and culture are distributed among various governmental bodies and departments without a unified policy, each operating according to its own experience and short-term strategy. It results in tremendous difficulties in overall assessment and uneven distribution of resources.

Government figure for 1993 total expenditure on arts by the two municipal Councils and the Government was $158.5 million in 81/82 and $703.75 million in 91/92. But there was no mentioning on the types of expenses involved.

The1997 Cooper's and Lybrand report indicated that the expenditure on arts including those spent by the two Councils, the Arts Development Council and the Academy of Performing Arts was $1,600 million in 96/97. According to the same research, Hong Kong is the second biggest spender on arts and culture in the world. The figure for 97/98 provided by the Government was $2,000 million.

In his 3rd January 1999 article on Ming Pao, the critic Chan Wan differentiated total expenditure from net expenditure. The former includes salaries for civil servants working in relevant departments. The net expenditure for 97/98 was calculated at $846.1 million, being the ninth highest in the world.

In addition, the Provisional District Board has allocated $13.65 million for the promotion of arts and culture in 98/99. Other Government fundings expenditure include funding for the Hong Kong Archeological Society and Monuments Restoration Works, a $100 million loan fund for the Tourist Association in 1998 and a $100 million development fund for the cinema in 1999/2000.

Over 80 per cent of the current expenditure for the arts and culture is under the control of the two municipal Councils. Both enjoy financial autonomy. Their annual budgets are submitted to the Chief Executive who presents it at the LegCo.

A small per cent of the Councils income comes from rental of venues and ticket sales.
Around 80 per cent of their income comes from a designated percentage of the land rates in Hong Kong. The Government takes sole responsibility of the evaluation of property price and rates. The lack of awareness of this complication on the part of the public hinders any effective attempts to keep watch on the way the rates money is spent by the Council on arts and culture.

Although the way the Councils draw up their own policies on the cultural matters also lack transparency, improvements have been made in recent years. The Cultural Select Committees of both Councils have drawn up their five-year plans for public consultation.

The expenditure of the Arts Development Council and the Academy of Performing Arts are put under the control of the Home Affairs Bureau. Their annual budgets are submitted and passed at the LegCo together with the annual overall Government budget.